ВВЕДЕНИЕ

Реалии современного глобального управления противоречивы. С одной стороны, продолжается прогресс в развитии глобальных институтов, а объективные потребности в регулировании мировых дел никуда не уходят. С другой стороны, рост международных противоречий, усиливающаяся комплексность мира и кризисы во всё новых сферах глобальной жизни бросают вызовы традиционным формам управления. Среди ключевых игроков всё меньше согласия по поводу основных принципов организации (или механизмов) глобального управления. Разные механизмы управления на международной арене не только сосуществуют, но и конкурируют друг с другом. Одни показывают свою эффективность и легитимность и поэтому выигрывают конкуренцию; другие, не показав таких результатов, проигрывают и забываются для мирового сообщества на короткий или долгий период [Полулях Д.С., 2012].

Под глобальным управлением в данной статье будет пониматься деятельность по определению приоритетов, регулированию процессов и решению проблем, имеющих глобальное значение, в различных сферах и на различных уровнях мировой политики. Глобальное управление основано на взаимодействии акторов мировой политики, заключении ими договорённостей формального или неформального характера, функционировании международных институтов, режимов, правил и практик.

В глобальном управлении используются самые разные механизмы, которые могут быть классифицированы по различным основаниям. В центре внимания данной статьи находится количество вовлечённых в глобальное управление акторов, а также связанный с этим институциональный аспект. Основными механизмами глобального управления, выделенными по данному критерию, являются прежде всего мультилатерализм и минилатерализм. Автор оставляет за рамками статьи другие принципы организации глобального управления по данному критерию, такие как билатерализм (глобальное управление силами двух сверхдержав), унилатерализм (глобальное управление осуществляется единственной сверхдержавой в одностороннем порядке), а также «новый мультилатерализм» (глобальное управление усилиями множества акторов, включая негосударственных).

Мультилатерализм – это распространенная практика межгосударственных отношений. Мультилатерализм также лежит в основе современного глобального управления. В последние годы, однако, становятся всё более очевидны проблемы многосторонних институтов с точки зрения как эффективности, так и легитимности. На фоне кризиса многостороннего глобального управления некоторые политики и эксперты предлагают обратиться к альтернативным механизмам, прежде всего к минилатерализму.

Механизмы мультилатерализма и минилатерализма в глобальном управлении сегодня активно изучаются в зарубежных работах и значительно меньше – в отечественных. Среди исследователей развернулся своеобразный спор, где одни настаивают на незаменимости глобальных и формальных международных организаций [Plesch D., Weiss T.G., 2015], [Pouliot V., 2011], а другие призывают обратить внимание на потенциал субглобальных и неформальных группировок в глобальном управлении [Patrick S., 2014], [Naim M., 2009]. Но с точки зрения необходимости развития теории глобального управления как отдельной области исследований, из которой исходит настоящая статья, наиболее полезным вкладом будет являться полноценный сравнительный анализ обоих механизмов. Уже существуют труды, всесторонне рассматривающие достоинства и недостатки минилатерализма как актуального механизма глобального управления [1], исследования, оценивающие потенциал совместного использования механизмов мультилатерализма и минилатерализма [2], а также работы, анализирующие конкуренцию универсальных и прагматических механизмов в отдельных областях глобального управления [3], [Falkner R., 2016], но попытки целостного взгляда на проблему всё ещё очень редки. Данная статья стремится продолжить усилия по восполнению этого пробела.

В первом разделе статьи на основе анализа теоретической литературы осуществляется сравнение понятий мультилатерализма и минилатерализма. Во втором разделе автор обращается к истории развития глобального управления для того, чтобы выделить особенности воплощения принципа мультилатерализма в мирорегулировании после Второй мировой войны и проследить истоки современного кризисного состояния глобального управления. В третьем разделе используется сравнительный метод, чтобы выделить две разновидности минилатерализма в глобальном управлении, а также привести их общие и специфические достоинства и недостатки. В третьем разделе автор на основе разработок, существующих в литературе, и проведенного сравнительного анализа предлагает пути решения проблем минилатерализма, а также раскрывает потенциал совмещения двух конкурентных механизмов глобального управления. По мнению автора, объективные тенденции позволят минилатерализму продолжить играть значительную роль в глобальном управлении, но обеспечение эффективности глобального управления, а также сохранение ценностей инклюзивности, консенсуса и демократии на глобальной арене требует внесения институциональных изменений в практику воплощения механизма малостороннего сотрудничества. В то же время кризис современного глобального управления имеет объективную основу и не может быть преодолен исключительно институциональными реконфигурациями.

Теоретически статья опирается на положения неореализма, неолиберализма, конструктивизма и теории среднего уровня в международно-политических исследованиях.

МУЛЬТИЛАТЕРАЛИЗМ И МИНИЛАТЕРАЛИЗМ: СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ

В соответствии с классическим определением Р. Кохэйна, мультилатерализм (многосторонность) – это практика координации политических курсов в группах трёх и более государств [Keohane R.O., 1990: 731]. Дж. Рагги считает необходимым добавить к этому определению то, что координация в мультилатерализме осуществляется на основе «обобщенных принципов поведения» – принципов, которые предписывают поведение для определённого класса ситуаций без учёта партикуляристских интересов сторон. Это отличает мультилатерализм от других институциональных форм, которые определяют поведение для каждого конкретного случая [Ruggie J.G., 1992: 571].

Мультилатерализм может принимать разные формы: межправительственные организации, международные режимы, международные порядки (например, система «европейского концерта»), межправительственные клубы, ad hoc встречи, краткосрочные соглашения и т.п. [Keohane R.O., 1990: 731-733], [Ruggie J.G., 1992: 572], [Hampson F.O., Heinbecker P., 2011: 300].

Несмотря на то, что Р. Кохэйн и Дж. Рагги считали, что мультилатерализмом можно назвать взаимодействие даже трёх государств, мультилатерализм в литературе по международным отношениям нередко ассоциируется с участием большого количества сторон [Naim M., 2009], [Kahler M., 1992: 681]. Подобный подход исходит из более узкого понимания мультилатерализма, где к уже обозначенным характеристикам добавляется критерий «массовости» членства: собственно мультилатерализмом (или «настоящим» мультилатерализмом в терминах М. Калера) будет считаться лишь взаимодействие в широких группах. Что же касается мультилатерализма в небольших группах, то такое взаимодействие известно как минилатерализм (малосторонность, министоронность, плюрилатерализм) [Kahler M., 1992], [Eckersley R., 2012] [4].

Противопоставление мультилатерализма в узком смысле и минилатерализма на основании количества вовлечённых сторон весьма распространено, однако, с нашей точки зрения, представляется важным подчеркнуть различие самого принципа членства в многосторонних учреждениях: инклюзивность членства, низкий порог вхождения для новых членов и стремление к универсальности в мультилатерализме, понимаемом в узком смысле, и, соответственно, эксклюзивность членства, высокий порог вхождения и отсутствие стремления к универсальности в минилатерализме. В связи с этим мультилатерализм в узком понимании можно также обозначить как «инклюзивный мультилатерализм», в то время как минилатерализму будет соответствовать наименование «эксклюзивный мультилатерализм». В дальнейшем в статье под мультилатерализмом будет иметься в виду именно инклюзивный мультилатерализм, или мультилатерализм в узком смысле.

Нередко в литературе минилатерализм связывается с такой характеристикой, как неформальность [Tow W.T., 2019]. В таких источниках дискуссия «мультилатерализм против минилатерализма» может по сути подменяться дискуссией «формальные международные институты против неформальных альянсов». Определённые основания для такого подхода есть, так как типичной формой мультилатерализма являются формальные бюрократические межправительственные институты, а минилатерализм чаще всего принимает облик встреч представителей неформальных межгосударственных клубов и альянсов (называемых в различных источниках параорганизациями, неформальными межправительственными организациями, Gs или G-x), включая встречи в верхах, региональные и трансрегиональные торговые договоры, а также временные коалиции по борьбе с конкретной проблемой [5]. Результатом инклюзивной многосторонней дипломатии становятся юридически обязывающие решения, в то время как договорённости в рамках минилатерализма представляют собой «мягкое право», подразумевающее добровольное выполнение обязательств [1]. Но если на практике дискуссия «мультилатерализм против минилатерализма» почти всегда подразумевает обсуждение вопроса о формальности/неформальности дипломатии, то с теоретической точки зрения это два разных измерения темы.

Ещё одна характеристика, с которой ассоциируется термин «минилатерализм» в литературе – это участие прежде всего сильных государств [Hampson F.O., Heinbecker P., 2011: 301]. Малосторонние форматы действительно объединяют преимущественно крупные и влиятельные государства в противоположность инклюзивному мультилатерализму, в котором может участвовать большое количество малых держав. Тем не менее вполне можно представить неформальное малостороннее объединение с участием небольших стран (это подразумевают некоторые проекты минилатерализма, разбираемые далее). Таким образом, основным критерием отличия мультилатерализма от минилатерализма является в первую очередь намерено ограниченное, эксклюзивное членство в последнем.

МУЛЬТИЛАТЕРАЛИЗМ В ГЛОБАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ И ЕГО КРИЗИС

Являясь распространёнными практиками в международных отношениях, мультилатерализм и минилатерализм играют важную роль в глобальном управлении.

Хотя многосторонние соглашения, регулирующие общемировые вопросы, заключались и до 1945 г., именно после окончания Второй мировой войны значительно увеличились широта и разнообразие таких соглашений. В первые послевоенные годы были основаны ключевые для западного, а позже и для всего остального мира, институты многостороннего регулирования, такие как Организация Объединённых Наций (ООН), Международный валютный фонд (МВФ), Всемирный банк и Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ). Новый толчок в развитии глобальный мультилатерализм получил в 1980–1990-х годах, когда были подписаны Конвенция ООН по морскому праву, Монреальский и Киотский протоколы, а уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров привёл к созданию Всемирной торговой организации (ВТО) на основе ГАТТ.

Особенности возникшей системы глобального управления нельзя понять без обращения к фактору гегемонии. Теория гегемонистской стабильности ожидает успех многосторонних институтов в ситуации сильной гегемонии ведущей державы [Keohane R., 1984]. Именно гегемон поддерживает работоспособность международных институтов, не давая им развалиться под влиянием центробежных тенденций и партикуляристских стратегий, распределяет глобальные общественные блага между акторами (по крайней мере, между своими союзниками), разрешает споры, заставляет акторов подчиняться общим правилам.

Многосторонние институты глобального управления после окончания Второй мировой войны сложились под влиянием гегемонии США [1]. Желание гегемона «поделиться властью» с более слабыми игроками может быть объяснено совокупностью факторов как прагматического, так и ценностного характера. Конструктивисты верно отмечают, что послевоенный мультилатерализм связан с американской политической культурой открытости и верховенства закона. С другой стороны, мультилатерализм также отвечает интересам гегемона: созданные институты умножают мощь США и позволяют им распространять свои ценности и стандарты под видом общечеловеческих [6]. Наконец, выбор в пользу мультилатерализма, вероятно, был сделан под влиянием международной конъюнктуры в эпоху холодной войны: противостояние с Советским Союзом требовало от США заручиться поддержкой других стран [Надточей Ю., 2004: 89].

Несмотря на это, приверженность США как гегемона принципу мультилатерализма в глобальном управлении не отличалась последовательностью [1]. США и союзные им великие державы получили ряд привилегий в возникшей системе институтов: формальное право вето в Совете Безопасности ООН и фактическое право вето у США в международных финансовых организациях, пирамидальная структура торговых переговоров в рамках ГАТТ с вершиной в виде США и других крупнейших торговых держав, а также неформальные малосторонние каналы коммуникации атлантических держав в различных организациях. Американский мультилатерализм в целом можно охарактеризовать как прагматический, а не принципиальный, особенно по сравнению с подходом европейских стран, таких как Франция и Германия [Надточей Ю.И., 2004: 87], [Сагалова А.Л., 2013: 57], [Шаклеина Т.А., 2015], [Стрежнева М.В., 2016: 14]. Американский коллективизм в глобальном управлении подразумевает мягкое, а не жёсткое право, межправительственное, а не наднациональное принятие решений, а также ориентацию на сохранение американского глобального лидерства при поддержании диалога и доверия прежде всего с близкими союзниками. Соединённые Штаты предпочитают опираться на идеологические многосторонние объединения, в которые входят только демократические государства, и те, соответственно, находятся в преимущественном положении по сравнению с остальным миром. НАТО является примером такой организации [Шаклеина Т.А., 2007: 70]. Такой инструментальный подход к мультилатерализму не исключает периодического обращения к альтернативным механизмам глобального управления – унилатерализму, билатерализму и минилатерализму. И действительно, когда мультилатерализм не соответствовал их интересам или не был неэффективным, США легко переключались на более ограниченные механизмы [Kahler M., 1992: 690].

Названные особенности подготовили почву для современного кризиса многостороннего глобального управления. Последний вызван как структурными, так и процедурными факторами. Структурное объяснение предлагает уже упоминавшаяся теория гегемонистской стабильности, связывающая проблемы в международном сотрудничестве с закатом гегемона. Кризис американского лидерства сопровождается становлением полицентричной силовой конфигурации и усугублением глобального противостояния США с Китаем, а также Россией. Данные обстоятельства создают неблагоприятные условия для развития глобального сотрудничества. В процедурном плане мультилатерализм подрывается действиями как гегемона, так и других держав. После окончания холодной войны и без того шаткая поддержка Соединёнными Штатами принципа мультилатерализма в глобальном управлении становится ещё менее уверенной: мультилатерализм применяется избирательно (мультилатерализм à la carte при У. Клинтоне), а то и вовсе заменяется унилатерализмом (при Дж. Буше-младшем). Крах СССР значительно сократил зависимость Вашингтона от ближайших союзников и международных организаций. Крушение противоположного полюса означало, что открылась прямая дорога к однополярному миру и «новому американскому веку», а союзы, институты и договорённости, созданные в середине XX века, стали рассматриваться в качестве тормоза. В дальнейшем, при администрации Д. Трампа, США отказались и от такого подхода, выбрав изоляционистский курс, что также отнюдь не способствовало возрождению глобального мультилатерализма.

К середине 2000-х годов традиционная система многостороннего управления начала широко критиковаться как устаревшая. Звучали призывы к расширению влияния в глобальном управлении новых крупных игроков (прежде всего через реформу Совета Безопасности ООН и МВФ). Появился запрос на новое, более справедливое глобальное управление, менее склонное к дискриминации и злоупотреблениям и в целом выражающее основные ценности «настоящего» мультилатерализма. Но, несмотря на попытки некоторых лидеров традиционных великих держав отреагировать на эти настроения, изменения и реформы затянулись, оставив возвышающиеся страны неудовлетворёнными [Stephen M.D., 2017: 494-496], [Kahler M., 2018: 241]. Ситуация усугублялась из-за тупиков в многосторонних переговорах и становившейся все более очевидной проблемы неэффективности основных глобальных институтов в достижении тех целей, которые они себе поставили: неспособность ООН поддерживать международный мир и безопасность, отсутствие успехов в дальнейшей либерализации торговли в рамках Дохийского раунда переговоров ВТО, а также неудовлетворительные усилия Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) по борьбе с пандемией COVID-19 [Naim M., 2009], [Мафуанг С., 2021: 111].

Скорый выход из вышеописанного кризиса проблематичен в силу таких факторов, как инерция развития международных институтов, сопротивление акторов, получающих выгоду от существующего статус-кво, отсутствие мощного побудительного стимула для проведения реформ, ограниченная свобода действий государств в плотной сети сотен и тысяч существующих договоров, а также возросшее количество взаимодействующих сторон в многосторонних организациях [Stephen M.D., 2017: 494], [7: 3-4].

Ответом основных игроков на данные вызовы стало всё более смелое экспериментирование с альтернативными механизмами глобального управления, в частности, минилатерализмом [1]. Новым в обращении к этому не совсем новому механизму стало то, что малые форматы сотрудничества больше не рассматривались как исключительно вспомогательные, а авторами инициатив всё чаще выступали развивающиеся страны, формируя «параллельные» форумы и учреждения.

МИНИЛАТЕРАЛИЗМ В ГЛОБАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ: ТИПОЛОГИЯ, ДОСТОИНСТВА И НЕДОСТАТКИ

Минилатерализм сегодня активно используется в таких областях, как безопасность, торговля, финансы, изменение климата, телекоммуникации, миграция и др., и претендует на ведущую роль глобальном управлении. Сегодня минилатерализм реализует желание некоторых государств взаимодействовать в обход установленных многосторонних механизмов и правил.

Несмотря на возросший интерес исследователей к феномену минилатерализма в глобальном управлении, классификация минилатерализма пока не является устоявшейся темой в литературе. Это представляется нам значительным упущением, так как различные примеры воплощения этого механизма сильно различаются по своим особенностям и роли в глобальном управлении, что определяет присущие им уникальные достоинства и недостатки по сравнению с многосторонним механизмом.

Для целей анализа глобального управления целесообразно разделить минилатерализм на два типа. Первый тип популяризировал редактор Foreign Policy и сотрудник Фонда Карнеги М. Наим. С его точки зрения, к глобальному управлению должны подключаться не все желающие, а только те, кто имеет непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу: «Мы должны вынести на повестку дня гораздо меньшее количество стран, которые заинтересованы в наиболее сильном влиянии на решение конкретной проблемы» [Naim M., 2009]. В основе такого подхода к глобальному управлению лежит прагматическое стремление к повышению его эффективности, ради которого предлагается пожертвовать значительной долей легитимности.

Концерт великих держав можно рассматривать как классическое выражение данного типа минилатерализма. Некоторые учёные видят сегодня возможность формирования «глобального концерта» – клуба великих держав, занимающих лидирующие позиции в военной, экономической и других значимых сферах, у которых бы находились основные рычаги глобального управления. Похожую роль играл «европейский концерт» в XIX веке в региональном масштабе. Малые державы в такой системе мироуправления теряют возможность оказывать существенное влияние на глобальные процессы.

Сам М. Наим предлагал несколько другой подход. По его идее, в каждой области глобального управления должен сложиться свой клуб наиболее значимых акторов – секторальных великих держав (например, «великих климатических держав») или связанных друг с другом доноров и реципиентов помощи. Каждая отдельная проблема подразумевает собственное оптимальное число участников регулирования: 21 государство заинтересовано в решении вопроса нераспространения ядерного оружия, 20 держав обеспечивают 85% мировой экономики, 19 стран ответственны за 2/3 смертей от СПИДа и около 12 государств достаточно для участия в диалоге по проблеме бедности в Африке [Naim M., 2009].

Сегодня самый крупный секторальный клуб в области глобального управления – Группа двадцати (G20), занимающаяся вопросами глобальной экономики. Другой пример – Форум крупнейших мировых экономик по энергетике и проблемам изменения климата, действовавший в 2009–2016 гг. Обе параорганизации часто рассматривались как альтернативы многосторонним институтам – соответственно МВФ и Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Сторонники секторального минилатерализма часто призывают поставить производство узкоспециализированных и малопредставительных глобальных клубов в формате Группы икс (G-x) на конвейер [Patrick S., 2015], [8], [9].

Второй тип минилатерализма в глобальном управлении – это региональные и трансрегиональные сообщества единомышленников, которые могут представлять собой геополитические клубы, военные альянсы, торговые соглашения и врéменные коалиции. К подобным инициативам подключаются только желающие, а значит, их интересы будут заведомо схожими, чего нельзя сказать о многосторонних институтах [10]. Примерами подобных объединений общей компетенции являются Форум диалога ИБСА, БРИКС и МИКТА. Группа семи (G7) совмещает в себе черты как «глобального концерта», так и клуба единомышленников. Среди параорганизаций специальной компетенции можно выделить Четырёхсторонний диалог по безопасности, военный альянс АУКУС (AUKUS) и Всеобъемлющее и прогрессивное соглашение о Транстихоокеанском партнёрстве (CPTPP).

Сравнивая два типа минилатерализма, нужно подчеркнуть, что если первый стремится решать глобальные проблемы, то второй, как правило, не ставит столь масштабные цели и может быть ограничен задачами в рамках конкретного географического региона. Кроме того, малосторонние форматы сотрудничества первого типа стараются сохранить хотя бы минимальную репрезентативность по отношению к международному сообществу, в то время как минилатерализм второго типа стремится привлекать прежде всего стороны с наиболее близкими ценностями и интересами.

Ещё одно важное отличие состоит в том, что объединения второго типа трудно назвать собственно институтами глобального управления. Более того, в литературе зачастую утверждается, что их деятельность играет деструктивную роль для глобального управления. Тем не менее, хоть правила, разрабатываемые на данных форумах, и применяются только к немногочисленным участвующим сторонам, они могут в дальнейшем быть распространены и на других участников. Также важно отметить, что многие из групп данного типа часто выражают приверженность и стремятся к утверждению таких глобальных ценностей, как международное право, свобода судоходства и мирное разрешение международных споров, что немаловажно для поддержания глобального порядка [1]. Если будут разработаны механизмы по обеспечению совместимости деятельности данных структур с принципами глобальных институтов, в перспективе такие альянсы могут сыграть роль строительных блоков в глобальном управлении [Kahler M., 2018: 241].

Если основное преимущество минилатерализма первого типа – это способность решать глобальные проблемы минимальными усилиями, то минилатерализм второго типа позитивно выделяется своей гомогенной структурой и сплоченностью рядов. Что касается минилатерализма в целом, то по сравнению с традиционным мультилатерализмом он обладает большим количеством рядом преимуществ. Во-первых, малое количество участвующих сторон и отсутствие бюрократии облегчают и ускоряют процесс принятия решений, позволяя достигнуть более амбициозных соглашений [3], [10]. Сегодня скорость принятия решений – это немаловажный параметр глобального управления, ведь многие транснациональные проблемы требуют незамедлительного вмешательства и урегулирования. Результативность обсуждений и скорость принятия решений будут особенно велики в сообществах единомышленников, так как они являются естественным продуктом дипломатии государств, которые близки друг другу, хотят сотрудничать и решать общие проблемы. Во-вторых, упоминавшееся отсутствие бюрократии и неформальность позволяют экономить ресурсы на содержание постоянных органов [10], [11]. В-третьих, конфиденциальность переговоров на саммитах позволяет политикам открыто и свободно обсуждать актуальные вопросы [1]. В-четвёртых, малосторонние объединения, являющиеся конкурентами многосторонних институтов, часто более точно отражают современное распределение власти и влияния в мире и способны лучше адаптироваться к изменениям вследствие своей большей гибкости [7: 3]. Именно поэтому такие объединения часто предпочитаются возвышающимися государствами в условиях, когда обсуждение реформ международных организаций не приводит к нужным результатам в требуемом временном режиме. В-пятых, гибкость минилатерализма логичным образом создаёт больше возможностей для экспериментов, например, подключения к глобальному управлению негосударственных и субнациональных акторов [1], [3], [7: 3], [Falkner R., 2016]. Мультилатерализм в традиционном понимании исходит из статистских представлений, поэтому существующая система многостороннего глобального управления остаётся плохо приспособленной к участию негосударственных акторов [12: 1]. В-шестых, минилатерализм предоставляет государствам альтернативу взаимодействию внутри инклюзивных многосторонних институтов, решения в которых могут блокироваться обструкционистами [Eckersley R., 2012: 33], [Patrick S., 2015], [7]. Передовым державам это даёт возможность сформировать «пионерские альянсы», реализующие амбициозные идеи, которые в перспективы могли бы приобрести глобальную значимость [3].

Отдельно хотелось бы разобрать такую характеристику минилатерализма, как пластичность. Она проявляется в модели «изменяемой геометрии», когда состав клубов может динамически меняться в зависимости от конкретного вопроса, стоящего на повестке дня. Пластичность позволяет решить, к примеру, проблему наличия в «глобальном концерте» стран с несбалансированными параметрами развития (например, экономическими и военными). Группа семи демонстрировала пластичность во второй половине 2000-х годов, когда представители Группы пяти (G5 – Бразилия, Китай, Индия, Мексика, ЮАР) приглашались к некоторым обсуждениям. В каком-то смысле «дискриминация» России в Группе семи/восьми (G7/8) также отражала пластичность формата, хотя данные решения были частично мотивированы геополитическими соображениями.

В то же время даже самые большие сторонники минилатерализма признают его риски для глобального управления. Среди как исследователей, так и практиков сильна позиция скептиков и противников минилатерализма. Для них традиционный мультилатерализм – это «хорошее» и «правильное» глобальное управление. Именно он обеспечивает преобладание долгосрочных интересов, ценностей консенсуса и демократии, открытых представительных форматов, отказ от дискриминации и «игры с нулевой суммой» [Caporaso J., 1993]. Современный расцвет минилатерализма поэтому воспринимается ими как кризис глобального управления и возвращение международных отношений в «естественное состояние» [7: 7], [13], [14].

Минилатерализм первого типа обвиняется в том, что он способствует формированию «глобального управления сильных». И действительно, в случае если данный механизм станет основой глобального управления, из последнего будут исключены многие средние и малые государства, что будет вызывать их недовольство и подорвёт легитимность системы. Если в многосторонних институтах малые страны могли добиваться своих целей, формируя коалиции, то в параорганизациях у них гораздо меньше влияния на ход переговоров, а часто они и вовсе оттуда исключены. Решения, принятые узкой группой сильных государств, будут иметь глобальный эффект, но исключённые из обсуждений государства не будут иметь никакого шанса на них повлиять.

Минилатерализм исключает из глобального управления не только малые и средние государства, но даже и некоторые великие и восходящие державы. Так, несмотря на практиковавшийся диалог Группы семи/восьми с пятью крупнейшими развивающимися экономиками (Группа пяти), последние так и не были включены в глобальную параорганизацию. Расширение состава данного клуба может создать новые проблемы, но в своём нынешнем состоянии он не репрезентативен мировому населению и распределению глобального ВВП, поэтому утрачивает возможность эффективно и легитимно реагировать на мировые вызовы. По мере утраты Группой семи легитимности как института глобального управления, она рискует превратиться из «протоглобального концерта» в простой клуб по координации политики между крупнейшими рыночными демократиями.

Одним из центральных вопросов при обсуждении сравнительных преимуществ мультилатерализма и минилатерализма (особенно первого типа) в глобальном управлении является связь количества взаимодействующих акторов и эффективности такого взаимодействия. Многие сторонники минилатерализма опираются на традиционную гипотезу о международном сотрудничестве, которая утверждает, что увеличение количества взаимодействующих сторон уменьшает перспективы кооперации. В частности, многие неолибералы, хотя и поддерживают мультилатерализм, но признают, что большое количество участников в современных международных организациях создаёт барьеры для сотрудничества и делает данные институты неэффективными [Kahler M., 1992: 682]. Современный кризис мультилатерализма действительно частично может быть объяснён тем, что архитекторам глобального управления после окончания Второй мировой войны приходилось согласовывать интересы всего нескольких десятков государств. Так, если сегодня членами ООН является 193 государства, а членами ГАТТ/ВТО – 164 государства, то первоначально их было 51 и 23 соответственно. Важность сокращения количества сторон, участвующих в переговорах и принятии решений, была продемонстрирована при заключении многих многосторонних договоров, где в основе лежало либо согласие великих держав, либо «брокерство» небольшой группы государств [Kahler M., 1992], [4].

С другой стороны, было бы неправильно утверждать, что уменьшение числа вовлечённых в глобальное управление сторон обязательно приведёт к увеличению его эффективности. Cвязь между количеством акторов и перспективами сотрудничества неоднозначна, и в некоторых ситуациях вовлечение большого числа акторов будет иметь преимущество [Milner H., 1992: 474]. Проблемы современного глобального управления вызваны не столько простым увеличением количества акторов, сколько ростом несогласия между государствами, прежде всего великими державами, и их неспособностью договориться в условиях отсутствия сильного доминирующего государства [Stephen M.D., 2017], [Paris R., 2015]. Как пишет С. Патрик, с помощью минилатерализма «вряд ли получится решить сложные проблемы сотрудничества, когда полностью расходятся интересы и предпочтения великих держав. Комбинации à la carte хороши тогда, когда интересы и предпочтения участников в основном совпадают, а работа более универсальных органов заблокирована. Если же интересы полностью противоположны – как в случае разногласий между Россией и Западом по поводу Крыма или между Китаем и его соседями из-за островов в Южно-Китайском море – то простая подмена одного форума другим ничего не даст» [7: 7]. И действительно, трудности режима по борьбе с изменением климата и тупик в дохийском раунде торговых переговоров обусловлены прежде всего расхождением позиций США и Китая. Исключение малых стран из подобных обсуждений, предполагающееся в минилатерализме первого типа, не только снижает легитимность глобального управления, но и оказывается не способным решить основное противоречие, подрывающее его эффективность.

Данная критика не распространяется на минилатерализм в виде групп единомышленников, для которых по определению характерна значительная доля внутренней гомогенности. Но и этот тип минилатерализма не совершенен: он фрагментирует международные режимы, разделяет мир на сферы влияния великих держав и, в отличие от международных элитарных клубов или инклюзивного мультилатерализма, не способствует поиску общих решений между игроками с расходящимися интересами и ценностями [2], [3], [7: 7], [10].

Что касается недостатков минилатерализма в целом, то многие из них являются обратной стороной его достоинств. Отсутствие бюрократии ограничивает технические и финансовые возможности, а от неформального характера клубов страдает подотчётность и транспарентность процессов [1]. Неформальность порождает неопределённость целей и потерю фокуса, что делает прогресс неструктурированным и непоследовательным. Кроме того, учитывая, что «жизненная сила» минилатерализма заключена в межличностных связях, малостороннее взаимодействие не принесёт плодов в случае проблем с выстраиванием отношений дружбы и доверия между представителями государств [2]. Наконец, решения параорганизаций не создают чётких норм и обязательств, не подкреплены международным правом, имеют низкую легитимность, а их способность влиять на политику государств неочевидна [1], [7: 7], [Patrick S., 2015], [12: 9-10].

Спорным вопросом среди исследователей является влияние минилатерализма на традиционные многосторонние институты. Его противники подчёркивают, что возникновение клубов, конкурирующих с установленными институтами, может привести к излишнему дублированию и даже уменьшению мотивации для государств участвовать в многостороннем глобальном управлении [1], [3]. Сегодня есть опасения, что распространение крупных региональных торговых соглашений подорвёт политический капитал более инклюзивного ВТО [Stephen M.D., 2017: 497]. Сторонники же утверждают, конкуренция со стороны «контринститутов» может создавать для традиционного глобального управления мотивацию к реформированию и преображению [Patrick S., 2015]. Понимая риски «конкурентного мультилатерализма», важно не преувеличивать его разрушительный потенциал: обращение к альтернативным структурам глобального управления в современной мировой политике направлено скорее на обход существующих механизмов, чем на их подрыв [Vabulas F., 2020]. Кроме того, в отношениях между минилатерализмом и мультилатерализмом может сложиться практика не конкуренции, а «оркестровки», когда эксклюзивный неформальный клуб координирует деятельность формальных представительных структур (роль, которую играет, например, Группа двадцати по отношению к МВФ, Банку международных расчётов и Совету по финансовой стабильности) [Viola L., 2015]. В целом, «контринституционализация» может привести как к кризису, так и к развитию глобального управления. Результат зависит от способности истеблишмента адекватно среагировать на возникшие проблемы [Zürn M., 2018].

ПУТИ ПРЕОДОЛЕНИЯ НЕДОСТАТКОВ МИНИЛАТЕРАЛИЗМА В ГЛОБАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ

Признавая значимость ценностей инклюзивности, консенсуса и демократии на глобальной арене, мы тем не менее не можем согласиться с утверждением о том, что традиционный мультилатерализм является единственной приемлемой формой глобального управления. Ориентация исключительно на многосторонность лишает глобальное управление динамизма, а также ограничивает творческий потенциал дискуссий о мирорегулировании.

Минилатерализм играл, играет и продолжит играть значимую роль в глобальном управлении. Эффективное принятие глобальных решений, как правило, подразумевает определённые элементы минилатерализма [Kahler M., 1992], [4]. Несмотря на свои недостатки, данный механизм содержит в себе позитивный потенциал, и задача для теоретиков и практиков глобального управления заключается в том, чтобы найти такие способы его применения, которые бы максимизировали его достоинства и минимизировали пороки в контексте преодоления тупиков на пути развитии международных режимов. Ниже рассматриваются некоторые варианты институциональных конфигураций, способных раскрыть потенциал минилатерализма в глобальном управлении.

Малосторонние форматы могли бы решить некоторые свои недостатки через использование более строгого подхода к определению целей и имплементации договорённостей. Так, параорганизации могли бы разработать уставы с чётко прописанными целями и принципами, а также стремиться к установлению конкретных сроков реализации решений и выработке способов измерять и оценивать выполнение договорённостей [1], [2].

Другие недостатки минилатерализма могут быть устранены через его совмещение с классическим многосторонним подходом. Например, минилатерализм может взять на себя роль двигателя мультилатерализма. В рамках этого подхода минилатерализм первого типа мог бы стать центром построения консенсуса и выработки решений, которые бы потом выносились на одобрение более широкого круга государств [Eckersley R., 2012]. Клубы также могли бы сыграть роль платформы для политического диалога, улучшающего климат в преддверии многостороннего соглашения, или наблюдательного совета, продвигающего имплементацию принятых универсальной организацией решений [3]. Потенциал взаимодействия разных механизмов глобального управления доказывает распространенность практики «гибридных институциональных комплексов» в современной мировой политике [Abbott K.W., Faude B., 2022]. «Пионерские альянсы» могли бы формироваться прямо внутри глобальных институтов. Крайним проявлением такой идеи могла бы стать институционализация малосторонних договоров внутри многосторонних организаций для случаев, когда одна группа стран хочет перейти на более глубокий уровень кооперации. Конечно же, такие договора при этом должны оставаться открытыми для тех, кто захочет подключиться к ним позже [Naim M., 2009], [3].

Клубы наиболее значимых игроков внутри многосторонних институтов или независимо от них нуждаются в легитимации. Это могло бы быть достигнуто через внедрение строгого и научного подхода к отбору участников глобального клуба. Например, в области изменения климата в таком клубе должны быть представлены «самые способные», «самые ответственные» и «наиболее пострадавшие» [Eckersley R., 2012: 36]. Легитимность клуба также увеличит соблюдение баланса между различными группами государств (развитых и развивающихся), а также государств различных регионов.

Наконец, легитимность глобальных параорганизаций повысится в случае повышениях их репрезентативности. Это может быть достигнуто через включение новых членов. Группа двадцати является примером института, который хоть и не является универсальным, но остаётся достаточно репрезентативным за счёт относительно широкого состава. Конечно, расширение состава возможно далеко не всегда и тем более не всегда это будет способствовать расширению возможностей параорганизации. В этих условиях перспективной идеей по повышению легитимности таких форм дипломатии является более активное обращение к механизму представительства. Так, существуют предложения по реформированию Группы семи, когда места Франции, Германии и Италии будут отданы единому представителю от Евросоюза или еврозоны, что освободит места для включения в клуб новых участников из развивающегося мира [15]. Представительство в клубах глобального управления может быть также косвенным. Определённая категория государств (например, «страны, наиболее пострадавшие от изменения климата», «развивающиеся страны», или «страны Африки») может быть представлена единственным государством, которое способно в наибольшей степени выразить интересы всей группы в данной области глобального управления. Представителями могут выступать и сами параорганизации, а также негосударственные акторы. Так, Группа семи и БРИКС позиционируют себя как выразители интересов, соответственно, развитых и развивающихся стран в глобальном управлении, а движение антиглобалистов примеряло на себя роль рупора глобального гражданского общества. Однако в данном случае крайне важна легитимность такого представительства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ближайшем будущем не стоит ожидать формирования устойчивой системы глобального управления на основе какого-то определённого проекта. В условиях торможения глобального диалога по мирорегулированию и нарастания геополитической конкуренции великих держав глобальное управление будет продолжать формироваться стихийно, методом проб и ошибок под влиянием краткосрочных и среднесрочных интересов крупнейших держав. Многие институты, формальные и неформальные, новые и старые, будут работать параллельно друг другу, дублировать друг друга, пересекаться в своих сферах ответственности и даже противоречить друг другу, но также и прилагать усилия по координации [Kumar A., Messner D., 2011: 13-14].

Сосуществование режимов разной природы, созданных разными акторами на разных уровнях управления будет поддерживать фрагментированное состояние глобального управления. Неопределённость мировой политики и противоречивость мировых трендов придаст развитию глобального управления турбулентный характер [Полулях Д.С., 2017]. Для некоторых политиков изоляционизм может показаться привлекательным ответом на неопределённость, но результатом такого курса могут стать только нескоординированные действия государств в отношении глобальных проблем, а пандемия COVID-19 ярко продемонстрировала тупиковость такого пути [14].

Сказанное не значит, что архитектура глобального управления не может быть изменена сознательными усилиями. Вполне возможно возникновение новых форм и уровней сотрудничества, отдельных инициатив и объединений, которые выступят в роли аттракторов. Как в своё время европейская интеграция популяризировала модель комплексных региональных объединений, стремящихся к наднациональности, так и современные инновации глобального управления способны привлекать акторов и структурировать вокруг себя мировую материю. Ситуация турбулентности в мировой политике создаёт благоприятные условия для появления экспериментальных моделей глобального управления.

Привлекательное глобальное управление должно учитывать возможности и ограничения различных механизмов. Немаловажно также помнить, что идеальных на все века и для всех ситуаций механизмов не существует. Так, минилатерализм может быть недостаточным механизмом в спокойные времена, но более подходящим в моменты кризиса и изменений, особенно когда представительные многосторонние институты теряют способность адекватно реагировать на них. Естественно, должен быть использован потенциал смешанных механизмов, способных объединить достоинства различных подходов.

Наконец, не стоит преувеличивать значение выбора институциональных форматов для выхода из тупика в развитии современного глобального управления. Ни мультилатерализм, ни минилатерализм не будут слишком эффективными в условиях серьёзных противоречий интересов, ценностей и идентичностей основных участников глобальных процессов. Объективные противоречия, отражающие кризис гегемонии США и возросшую гетерогенность международной системы, приводят к неизбежным трудностям в решении общих проблем [16]. Но, по крайней мере, часть противоречий обусловлена субъективными факторами, например, провалами коммуникации, а значит может быть сглажена усилиями по установлению взаимопонимания.