ВВЕДЕНИЕ

Обеспечение безопасности государства и его деятельность на международной арене невозможно представить без участия его разведывательных служб. В этом смысле они давно и прочно стали составной частью государственного аппарата. В то время как американские спецслужбы постоянно находятся на слуху и являются объектом пристального внимания, крайне мало известно о деятельности разведывательных служб Канады. Данная статья призвана в какой-то степени восполнить этот пробел.

Немного о терминах. Прежде всего, надо определиться с базовыми терминами: что понимать под разведкой и какие именно организации можно считать разведывательными в Канаде.

Дело в том, что в стране не существует единого общепризнанного определения разведки, а само оно может подстраиваться под конкретную ситуацию. В докладе Комитета парламентариев по вопросам национальной безопасности и разведки 2019 г. акцент сделан на «использовании секретных, скрытных, или конфиденциальных, источников или методов работы» [25: 13]. В то же время У. Уарк, один из наиболее известных специалистов, автор соответствующей статьи в Канадской энциклопедии, считает, что разведка – это «сбор информации для усиления безопасности государства» [The Canadian Encyclopedia. 1999: 1173]. Использование для этой цели тайных средств является шпионажем, особым видом разведывательной деятельности. По его словам, «шпионаж лишь малая часть общей разведывательной системы, и это особенно верно в случае с Канадой» [The Canadian Encyclopedia. 1999: 1173].

И на официальном, и на экспертном уровнях в Канаде говорят не столько о разведке вообще, сколько о каком-либо конкретном её виде. Тот же Уарк делит всю разведку на два вида: внешнюю (foreign intelligence), которая должна помогать государству осуществлять эффективную дипломатическую, военную и экономическую деятельность на международной арене, и внутреннюю разведку (domestic intelligence), используемую государством для выявления угроз внутри страны и для противодействия иностранным спецслужбам [The Canadian Encyclopedia. 1999: 1173].

На официальном уровне была представлена более широкая типология разведывательной деятельности. Выступая на слушаниях в Сенате в конце 2001 г., заместитель секретаря и координатор по вопросам безопасности и разведки Управления Тайного совета (Privy Council Office) Р. Фадден выделил четыре вида канадской разведки: разведка по обеспечению безопасности (security intelligence), то есть то, что Уарк определял как внутреннюю разведку; внешняя разведка; военная разведка (military intelligence) и криминальная разведка (criminal intelligence) [7: 57-58]. Фадден также указал и конкретные канадские спецслужбы, отвечавшие за тот или иной вид разведки. Так, за внутреннюю разведку главную ответственность несла Канадская служба безопасности и разведки (КСБР), за внешнюю разведку – Центр безопасности связи (ЦБС), за военную разведку – структуры Министерства обороны, а за криминальную разведку – Канадская королевская конная полиция (КККП) при поддержке КСБР. Таким образом, Фадден сводил канадское разведывательное сообщество лишь к трём-четырём игрокам.

Такое узкое и практическое понимание канадского разведсообщества имеет особое значение, поскольку формально в него можно включить около двух десятков ведомств. Так, в законе 2015 г. «Об обмене информации в интересах безопасности Канады»¹ перечислены 17 федеральных органов, имеющих на это право [23]. Канадская стратегия по борьбе с терроризмом 2013 г. называет 21 ведомство, так или иначе участвующие в этой борьбе [5].

Данная статья исходит из узкого понимания канадского разведывательного сообщества, причём основное внимание уделено двум главным канадским разведывательным службам – КСБР и ЦБС.

РАЗВИТИЕ КАНАДСКОЙ РАЗВЕДКИ В XX ВЕКЕ

Хотя историю канадской разведки принято вести с 1860-х годов, когда были созданы первые полицейские подразделения, по-настоящему разведывательная система Канады начала формироваться во время Второй мировой войны. Именно тогда берет своё начало ЦБС, специализирующийся на радиоэлектронной разведке (signals intelligence). В годы войны все виды канадских вооружённых сил создали специальные подразделения по радиоразведке. Одновременно с этим в 1941 г., была создана и гражданская структура по радиоразведке – Исследовательский отдел (Examination Unit), задачей которого был перехват сообщений представителей французского правительства Виши и фашистской Германии. В 1946 г. все существовавшие на тот момент канадские гражданские и военные подразделения по радиоразведке были объединены в Управление связи Национального исследовательского совета (Communications Branch of the National Research Council). В 1975 г. Управление было передано в ведение Министерства обороны и получило своё нынешнее название – Центр безопасности связи (Communication Security Establishment²)

В годы войны резко активизировалась и канадская внутренняя разведка, за которую отвечала Канадская королевская конная полиция. В частности, КККП удалось внедрить несколько своих агентов в канадские пронацистские группировки и арестовать трёх немецких агентов [The Canadian Encyclopedia. 1999: 1174].

Не менее важным импульсом стало для канадской внутренней разведки и так называемое дело Гузенко – побег из посольства СССР в Оттаве шифровальщика И. Гузенко и раскрытие им обширной советской разведывательной сети на Западе. Этот случай, широко освещавшийся в прессе, усилил внимание правительства и общественности к проблеме иностранного шпионажа в Канаде. В результате начался быстрый рост контрразведывательного подразделения в КККП. Вся канадская внутренняя разведка, включая и контрразведку, была выделена в специальную структуру в рамках канадской полиции – Службу безопасности КККП – и оставалась в этом качестве до 1984 г., когда она была преобразована в отдельную спецслужбу – Канадскую службу безопасности и разведки.

Начавшаяся холодная война предопределила и развитие радиоэлектронной разведки. Важнейшую роль в этом плане сыграло подписание Канадой соглашений о сотрудничестве в радиоразведке со своими ближайшими союзниками – Великобританией и Соединёнными Штатами. В 1946 г., Канада присоединилась к британо-американскому соглашению об обмене данными радиоразведки, а три года спустя заключила с США отдельное двустороннее соглашение. Помимо Великобритании и Канады соответствующие соглашения с Соединёнными Штатами подписали Австралия и Новая Зеландия. В результате уже в конце 1940-х годов образовался разведывательный альянс этих стран, известный сейчас под именем «Пять глаз» (Five Eyes).

Следующим логичным шагом стало разграничение зон радиоразведки между участниками этого альянса. Канаде, в силу её географического положения, «досталась» Арктика. К началу 1950-х годов Канада развернула десять станций радиоперехвата для прослушивания переговоров частей советских ВВС и ПВО на Дальнем Востоке и в северных районах СССР.

Для лучшего понимания канадской радиоэлектронной разведки и её эволюции имеет смысл обратиться к наработкам М. Раднера, долгое время занимавшегося этой темой в Карлтонском университете в Оттаве. Раднер выделял четыре вида канадской радиоразведки в зависимости от места её проведения и используемых технологий:

• местная радиоразведка, то есть перехват сообщений, исходящих или входящих на территорию Канады;
• дальняя радиоразведка – перехват сообщений в других странах с разведывательных объектов, расположенных в Канаде;
• зарубежная радиоразведка – разведывательные операции в других странах, с использованием оборудования, установленного в канадских дипломатических представительствах;
• прослушивание спутниковой связи [Rudner M. 2001: 105].

Таким образом, канадская радиоразведка началась как местная, но уже с конца 1940-х годов к ней добавились операции по дальней радиоразведке. В 1970-е годы в развитии канадской радиоразведки наступил новый этап – переход к операциям по зарубежной радиоразведке. Первая операция такого рода под кодовым названием «Стефани» проводилась из канадского посольства в Москве с 1972 по 1975 годы. В данном случае ЦБС выполняла просьбу своего американского аналога – Агентства национальной безопасности (АНБ), которое предоставило оборудование и провело обучение канадских специалистов. К настоящему времени Канада осуществила такие операции в десятках стран.

В 1970-е годы Канада подключается к прослушиванию и спутниковой связи. Возраставшая доля информации, передаваемая таким способом, требовала модернизации соответствующей инфраструктуры. После передачи радиоэлектронной разведки в ведение Министерства обороны в 1975 г. были развёрнуты четыре специализированные станции по перехвату и обработке информации. Расположенные в Лейтриме (южный пригород Оттавы), Алерте (северная оконечность о. Элсмир), Гандере (о. Ньюфаундленд) и Массете (о. Грейам), они работают и сейчас. Каждая имеет свою специализацию. Главная из них, находящаяся в Лейтриме, отвечает за перехват дипломатической связи, входящей или исходящей из Оттавы. Станция в Алерте обеспечивает прослушивание переговоров военных в Арктике. Расположенные на островах у западного и восточного побережья Канады объекты в Массете и Гандере занимаются перехватом сообщений из морской акватории [13].

Развитие канадского потенциала по перехвату спутниковой связи тесно координировалось с остальными участниками альянса «Пять глаз». В 1971 г. эти службы по радиоэлектронной разведке начинают развёртывать систему радиоразведки «Эшелон» (ECHELON). Первоначально задуманная главным образом для прослушивания спутниковой связи эта система к концу 1990-х превращается в глобальную систему радиоэлектронной разведки, способную перехватывать информацию с любых типов связи (проводная и сотовая телефонная связь, факсимильная связь, связь по интернету).

Борьба с советской угрозой начала терять значение для канадской разведки ещё до окончания холодной войны. После терактов, осуществлённых в октябре 1970 г. Фронтом освобождения Квебека, внутренняя разведка Канады смещает акцент своей работы на борьбу с терроризмом. В 1980-е годы возрастает роль экономической разведки. Так, в результате успешной операции ЦБС, объектом которой стали иностранные посольства и консульства, Канада смогла перехватить в 1981 г. у США контракт стоимостью 5 млрд долл.³ на поставку пшеницы в Китай.

Ещё больше возросло значение экономического направления в разведывательной деятельности Канады с окончанием холодной войны. В ноябре 1995 г. бывшая сотрудница ЦБС Дж. Шортен вызвала громкий скандал, заявив в серии телеинтервью, что её ведомство занималось экономической разведкой в отношении дружественных Канаде Японии и Южной Кореи, а также Мексики в ходе переговоров о присоединении этой страны к Североамериканскому соглашению о свободной торговле. Уволенная из ЦБС в 1994 г. Шортен, лингвист по образованию, утверждала, что лично занималась прослушиванием южнокорейских дипломатов в ходе подготовки сделки о продаже канадских атомных реакторов КАНДУ в эту страну. После завершения сделки она стала отслеживать все телефонные звонки и сообщения, передаваемые по факсимильной связи, из южнокорейского посольства в Оттаве [17: 33].

М. Раднер обращает внимание на одну особенность канадской экономической разведки: её заказчиком и потребителем являются государственные органы. Канадские частные компании не имеют к ней прямого доступа. Как объясняет Раднер, «большая часть канадской крупной промышленности является дочерними компаниями иностранных фирм, что сделало бы передачу коммерческих разведданных крайне сложным» [Rudner M. 2001: 119].

В то же время в 2000-е годы канадские частные компании, видимо, начали получать больший доступ к данным экономической разведки. В ходе шпионского скандала с Бразилией (октябрь 2013 г.) выяснилось, что ЦБС не только следил за бразильским Министерством горнодобывающей промышленности и энергетики (Ministry of Mining and Energy), но и регулярно проводил секретные брифинги для канадских частных энергетических компаний, работающих в этой стране.

Если канадской экономической разведкой занимается в основном ЦБС, то за противодействие иностранному экономическому шпионажу отвечает КСБР. С окончанием холодной войны увеличились не только масштабы экономической разведки Канады, но и аналогичные действия других стран на её территории. Согласно оценкам КСБР, в 1995 г. экономическим шпионажем в Канаде занимались 24 иностранных государства. Хотя названия этих государств были вычеркнуты из общедоступной версии доклада КСБР, в прессе упоминались Китай, Япония, Тайвань, Южная Корея, Франция, Германия, Бразилия, Израиль и даже Куба [16: 29].

Экономическая контрразведка Канады также имеет свою особенность: КСБР реагирует только на государственный экономический шпионаж. Если же такой противоправной деятельностью занимаются сами частные компании, то это уже забота служб безопасности пострадавших компаний и КККП.

КАНАДСКАЯ РАЗВЕДКА ПОСЛЕ ТЕРАКТОВ 11 СЕНТЯБРЯ 2001 г.

Теракты 11 сентября 2001 г. в США оказали серьёзное влияние на работу всех канадских правоохранительных ведомств. В конце 2001 г. «в канадский парламент было внесено три законопроекта, направленных на борьбу с терроризмом и укрепление внутренней безопасности» [Комкова Е.Г. 2002: 108]. Наиболее важное значение для канадской разведки имел закон С-36 «О борьбе с терроризмом». В нём впервые публично было узаконено существование ЦБС. Дело в том, что работа этой организации считалась настолько секретной, что канадские власти несколько десятилетий вообще не признавали её существование. В результате вплоть до 2001 г. ЦБС действовал лишь на основании секретного указа в совете (order-in-council).

ая и закон «О национальной обороне», в котором появился специальный раздел о ЦБС. Перед этой разведывательной службой были официально поставлены три задачи: сбор и использование информации из глобальной информационной инфраструктуры для осуществления внешней разведки в соответствии с разведывательными приоритетами правительства Канады; защита электронной информации и информационной инфраструктуры, принадлежащих канадскому правительству; техническая и оперативная помощь другим канадским правоохранительным и силовым службам [2].

Важнейшее значение имело наделение ЦБС правом прослушивать частные переговоры канадцев и читать их личную электронную переписку. Дело в том, что до 2001 г. ЦБС было запрещено заниматься такой деятельностью. Формально этот запрет сохранился и в этом законе, однако теперь было сделано исключение. Согласно закону, министр обороны может разрешить ЦБС прослушивать частные телефонные переговоры и чтение личной переписки при соблюдении следующих условий: такое общение имеет трансграничный характер; нужная информация не может быть получена другими средствами; ожидаемая высокая ценность перехватываемой информации; важность получаемой информации для нужд внешней политики, обороны и безопасности Канады [2].

После терактов 11 сентября 2001 г. стало увеличиваться финансирование и численный состав двух главных канадских разведслужб. Отправной точкой этого процесса стал новый федеральный бюджет (декабрь 2001 г.), «предусматривавший выделение в течение следующих пяти лет дополнительных 1,6 млрд долл. на нужды полиции и разведки» [Комкова Е.Г. 2002: 111]. Постепенный рост финансирования и набор новых сотрудников КСБР и ЦБС происходил и в последующие годы. Например, штат ЦБС вырос втрое за последние 20 лет – с 915 человек в 2000–2001 фин. г. до 2 900 – в 2019–2020 фин. г., а бюджет в 6 раз – с 129 млн долл. до 786 млн долл. [11: 50; 8]. Аналогичные процессы происходили и с КСБР: численность сотрудников увеличилась с 2091 человека в 2000–2001 фин. г. до 3200 человек в 2018–2019 фин. г., а финансирование за этот же период – со 196 млн долл. до 586 млн долларов [9: 28, 30: 10: 8].

Непрерывное увеличение людских и финансовых ресурсов, выделяемых на нужды разведки после 11 сентября 2001 г, отражало не только остроту восприятия проблемы терроризма канадским руководством, но и кардинальное изменение характера ведения разведывательной деятельности. Например, эксперты и журналисты уже в начале 2000-х годов обращали внимание на то, что передача данных через оптоволоконные кабели, неуязвимые для традиционных средств радиоразведки, требует принципиально иных технологий перехвата информации [Rudner M. 2001: 121; 24].

Долгое время было неясно, смогла ли канадская разведка справиться с этим технологическим вызовом. Лишь в результате разоблачений бывшего сотрудника АНБ Э. Сноудена стало понятно, что канадские разведывательные службы располагают такими возможностями.

Как уже отмечалось, с конца 1940-х годов службы по радиоразведке пяти англосаксонских стран действовали как единое целое. Поэтому в руках Сноудена оказались материалы не только его ведомства, но и всех остальных участников альянса «Пять глаз».

Откровения Сноудена нанесли канадской разведке двойной урон: помимо самих разоблачений резко усилилось внимание к разведслужбам со стороны СМИ и общественности. В июне 2013 г., сразу после первых публикаций о наличии у АНБ специальной программы для сбора метаданных⁴ со всех телефонных звонков и электронных сообщений, газета «Глоб энд мейл» сообщила, что у ЦБС есть аналогичная программа. В результате канадские власти были вынуждены публично признать её существование. Более того, выяснилось, что она действует уже с 2005 года. Не слишком убедительными выглядели и попытки канадских официальных лиц оправдаться. На парламентских слушаниях в ответ на заявление тогдашнего министра обороны П. Маккея, что канадские разведслужбы не занимаются шпионажем за своими гражданами, депутат от Либеральной партии У. Истер, курировавший КСБР в 2002–2003 г. в правительстве Ж. Кретьена, заметил, что после 11 сентября 2001 г. для канадских союзников стало нормой передавать в Оттаву разведывательную информацию о канадцах [14].

Эксперты обращали внимание, что для США возможность слежки за канадцами облегчается не только отсутствием соответствующего запрета, но и наличием во многом единой телекоммуникационной инфраструктуры между двумя странами. Так, М. Гейст из Оттавского университета отмечал, что «системы передачи сообщений по электронной почте канадских провайдеров «Белл» и «Роджерс» соединены с аналогичными системами американских телекоммуникационных гигантов: «Белл» соединён с «Майкрософт», а «Роджерс» – с «Яху». В обоих случаях включение американского провайдера может позволить США просматривать сообщения канадцев, отправленные по электронной почте» [12].

Документы, переданные Сноуденом журналистам, привели к целой серии разоблачительных публикаций о канадской разведке (см. табл.).

Таблица

Сообщения СМИ о канадской разведке по материалам Сноудена

Составлено по: Ballingall A. Canada Helped Spy on G20, Report Shows // The Toronto Star, 19.06.2013; Teotonio I. Brazil Demands Canada Answer Spying Allegations // The Toronto Star, 8.10.2013; Bronskill J. Report Links Spying to Canadian Embassies // The Toronto Star, 30.10.2013; McDiarmid J. Canada Let U.S. Spy at G20, Report Says // The Toronto Star, 28.11.2013; Eastwood J. Canada, U.S. Spied Jointly on Partners, Report Says // The Toronto Star, 10.12.2013; Boutillier A. Conservatives Defend Spy Agency's Actions // The Toronto Star, 29.01.2015; Braga M. How Canadian Spies Infiltrated the Internet's Core to Watch What You Do Online. 11.02.2015. available at: >>> (accessed 20.07.2020).

Публикации подобного рода вызывали серьёзный общественный резонанс и нередко становились предметом разбирательств в Парламенте. Например, 3 февраля 2014 г. состоялись специальные парламентские слушания о возможном нарушении прав канадских граждан при сборе спецслужбами информации с электронных гаджетов пассажиров в канадском аэропорту. Выступившие на слушаниях советник премьер-министра по национальной безопасности С. Ригби и глава ЦБС Дж. Форстер были вынуждены оправдываться, подчёркивая, что в данном случае канадская разведка собирала лишь метаданные, но не само содержание переговоров или электронной переписки [15].

Непрерывный вал сообщений о канадской разведке, выставлявший её в очень неприглядном свете, не мог не привести к появлению требований к властям об усилении контроля за спецслужбами. Для правительства, однако, сигналом к реформированию канадского разведывательного сообщества стали не газетные публикации, а вооружённые нападения исламистов на солдат в самой Канаде. Совершённые в октябре 2014 г. с разницей всего в несколько дней, причём второе нападение произошло прямо перед Парламентом, они стали настоящим шоком для всего канадского общества. Тогдашний премьер-министр С. Харпер сразу «назвал оба эпизода террористическими актами и заявил, что Канада не отступит перед угрозой терроризма» [Цит. по: Исраелян Е.В. 2015: 60].

Главным ответом правительства на эти теракты стал закон С-51 «О борьбе с терроризмом» [Подробнее об этом законе см.: Исраелян Е.В. 2015: 62-66]. Уже 30 января 2015 г. данный законопроект был внесён в Палату общин (принят 18 июня 2015 года). Примечательно, что его поддержала не только правящая в тот момент Консервативная партия, но и находившаяся в оппозиции Либеральная. Лидер либералов Дж. Трюдо заявил в феврале 2015 г., что его партия хотела бы внести поправки в законопроект для установления парламентского контроля над спецслужбами, но поддержит законопроект в любом случае [6].

Закон С-51 состоит из нескольких частей, каждая из которых является отдельным законом или поправками в уже существующие. В частности, его первая часть узаконивает практически беспрепятственный обмен информацией между канадскими ведомствами, отвечающими за обеспечение национальной безопасности.

Более важное значение имела четвёртая часть – поправки в закон о КСБР, кардинально менявшие роль этой организации. Главным изменением стало наделение её правом «предпринимать действия по уменьшению угроз Канаде» [3]. Таким образом, впервые за всё время акцент в работе этой разведслужбы смещался от наблюдения к активной борьбе с враждебными силами внутри страны. Более того, новые полномочия КСБР практически ничем не ограничивались. С одной стороны, упоминается необходимость соразмерять предпринимаемые меры и их соответствие Канадской хартии прав и свобод и канадскому законодательству, но, с другой – было позволено игнорировать и эти требования при получении судебного ордера.

Критика этого закона общественностью и рядом экспертов за чересчур широкие полномочия спецслужб была настолько сильной, что данный вопрос неизбежно возник в ходе парламентской предвыборной кампании 2015 года. Находившаяся в тот момент в оппозиции Либеральная партия обещала «устранить спорные моменты» и найти оптимальный баланс между обеспечением безопасности Канады и защитой прав и свобод её граждан. В частности, либералы выступали за создание надпартийного комитета по надзору за органами безопасности; за соответствие всех ордеров КСБР Канадской хартии прав и свобод; за то, чтобы не допускать ограничения права канадцев на законные протесты и правозащитную деятельность; а также за ограничение полномочий ЦБС за счёт требования об обязательном получении ордера для прослушивания канадцев [1: 53].

О важности этого вопроса для Дж. Трюдо говорило и то, что сразу после победы на выборах он лично возглавил созданный в правительстве комитет по вопросам разведки и готовности к чрезвычайным ситуациям. Положения предвыборной программы были повторены и в его распоряжениях для министра общественной безопасности Р. Гудейла и министра юстиции Дж. Уилсон-Рейбулд.

К традиционному обсуждению в соответствующих комитетах обеих палат Парламента была подключена и общественность. В сентябре 2016 г. правительство опубликовало Зелёную книгу по национальной безопасности, приглашая таким образом к диалогу рядовых граждан. В документе раскрывались основные механизмы контроля за канадскими спецслужбами: особая роль Министерства общественной безопасности и Министерства обороны⁵; необходимость получения судебных ордеров в случае нарушения прав и свобод граждан; наличие специальных независимых надзорных органов; парламентский контроль. В частности, отмечалось, что Парламент не способен осуществлять полноценный контроль над спецслужбами из-за отсутствия у его членов доступа к секретной информации, и что выходом из положения могло бы стать создание комитета парламентариев по вопросам национальной безопасности и разведки [21].

Гораздо важнее, что Зеленая книга прямо поддержала главную установку закона C-51 расширить функции спецслужб: наделить новыми полномочия КСБР по устранению угроз; упростить обмен информацией между правоохранительными ведомствами; устранить юридические и технические препятствия для перехвата электронных коммуникаций.

В мае 2017 г. одновременно были опубликованы отчёт правительства о консультациях с общественностью по реформированию разведывательной системы и доклад на эту тему парламентского комитета. В частности, в докладе комитета по общественной и национальной безопасности Палаты общин содержались рекомендации создать комитет парламентариев по вопросам национальной безопасности и разведки; образовать единый надзорный орган за спецслужбами; исключить из закона о КСБР положение о возможности нарушения Канадской хартии прав и свобод; использовать КСБР новые полномочия по пресечению угроз только при исчерпании всех других средств [22: 37-40].

Эффект от подчёркнуто широкого привлечения общества к обсуждению изменений в работе спецслужб снижало то, что правительство Дж. Трюдо начало вносить соответствующие законопроекты в Парламент ещё до официального начала консультаций с общественностью по этому вопросу. В июне 2016 г. в Палату общин был внесён законопроект о создании комитета парламентариев по вопросам национальной безопасности и разведки. Будучи в оппозиции, либералы позиционировали создание такого комитета как важнейшее средство контроля Парламента над спецслужбами, однако, придя к власти, они составили закон (принят 22 июня 2017 г.) таким образом, что он не позволяет Парламенту выполнять эту роль. Фактически, несмотря на своё название, создаваемый комитет целиком связан с премьер-министром. Все члены комитета назначаются по его рекомендации. Отчёты о своей работе комитет сначала передаёт главе правительства. Лишь после его ознакомления доклады направляются всем остальным депутатам и становятся достоянием общественности. Более того, премьер-министр имеет право убрать из докладов любую информацию, обнародование которой, по его мнению, «наносит ущерб национальной безопасности, национальной обороне и международным отношениям Канады» [20].

Формально комитет имеет право осуществлять контроль за всеми вопросами, касающимися национальной безопасности и разведки, однако любой министр может просто не допустить проверки своего ведомства, ссылаясь на возможный ущерб национальной безопасности. Причём в законе прямо сказано, что последнее слово в споре между комитетом и министром остаётся за правительством. Существуют ограничения и на доступ членов комитета к информации. Они распространяются на секретные документы канадского правительства; сведения о людях, которые находятся под программой защиты свидетелей; данные о лицах, которые являются секретными источниками информации правительства Канады или её союзников; на информацию, касающуюся текущих расследований правоохранительных органов. Более того, правительство может отказать членам комитета в доступе к любой другой информации, ссылаясь опять же на возможный ущерб для национальной безопасности.

Заключительную точку в пересмотре правовой основы деятельности канадских спецслужб поставил закон С-59 «О национальной безопасности», внесённый в Палату общин в июне 2017 г. (принят 21 июня 2019 г.). Всего он состоит из десяти частей, наиболее важное значение из которых имеют первые четыре. Части 1 и 2 закона С-59 создают совершенно новую систему надзора за канадскими разведслужбами. До того, как этот закон был принят, за каждую разведслужбу отвечал отдельный орган: Комитет по контролю за КСБР (Security Intelligence Review Committee) [Подробнее об этом комитете см.: Семин Н.Л. 2011: 123] и Бюро уполномоченного по контролю за ЦБС (Office of the CSE Commissioner). Вместо них учреждаются две новые структуры, которые будут осуществлять надзор за разведсообществом в целом.

Первая часть закона предусматривает создание Агентства по контролю за органами национальной безопасности и разведки (National Security and and Intelligence Review Agency). Круг полномочий этого ведомства очень широк. Согласно закону, Агентство вправе рассматривать «любую деятельность КСБР и ЦБС, а также действия любого министерства, касающиеся национальной безопасности или разведки» [19]. В то же время, как и в случае с комитетом парламентариев, существуют ограничения на выполнение Агентством своих функций. В частности, оно не имеет доступа к документам, считающимся секретной информацией правительства. Более того, закон обязывает приостановить расследование, «если после консультаций с соответствующим министерством, Агентство придёт к выводу, что продолжение расследования угрожало или серьёзно мешало бы проходящему уголовному расследованию или судебному разбирательству» [19].

Вторая часть закона С-59 посвящена учреждению поста уполномоченного по вопросам разведки (Intelligence Commissioner). Главная его задача – оценка действий КСБР и ЦБС. В частности, применительно к ЦБС уполномоченный рассматривает обоснованность операций по внешней разведке и по обеспечению кибербезопасности. Фактически в отношении таких операций вводится «правило двух ключей»: их должен одобрить не только министр обороны, но и уполномоченный. Таким образом, если Агентство будет рассматривать только прошедшую деятельность канадских спецслужб, то уполномоченный сможет одобрять (или не одобрять) ещё только запланированные операции. Соответственно, очень большое значение имеет временной фактор: уполномоченный должен выносить своё заключение в течение 30 дней, но спецслужбы имеют право обращаться к нему за получением более оперативного ответа. Применительно к КСБР уполномоченный будет контролировать сбор и хранение наборов данных о канадцах и иностранцах (Canadian datasets, foreign datasets).

Третья часть закона С-59 посвящена ЦБС и, таким образом, завершает процесс, начатый в 2001 г. по публичной легализации этой спецслужбы. По сравнению с антитеррористическим законом 2001 г. в сферу ответственности ЦБС добавлены две новые задачи: проведение оборонительных и активных киберопераций⁶.

Учитывая членство ЦБС в альянсе «Пять глаз», особое значение приобретали положения о возможном взаимодействии этой канадской спецслужбы с аналогичными ведомствами в других странах. Например, специалисты Канадской парламентской библиотеки обращают внимание на то, что закон С-59 прямо разрешает ЦБС не только обмен информацией, но и «иное сотрудничество с такими организациями». По их мнению, «данная фраза может открыть дверь для проведения ЦБС активных и оборонительных киберопераций с использованием секретных средств в сотрудничестве с иностранными службами по радиоэлектронной разведке. Ни одна из таких операций не подпадала бы под контроль и одобрение уполномоченного по вопросам разведки» [Bill C-59. 2020: 14]. Они также указывали, что сама оговорка, что «министр может разрешить оборонительную кибероперацию, "несмотря на любой канадский или иностранный закон", предполагает, что оборонительные кибероперации могут и не быть исключительно пассивными» [Bill C-59. 2020: 15].

Четвёртая часть закона С-59 представляет собой поправки в закон о КСБР. Большинство поправок регулирует сбор и хранение этой разведслужбой наборов данных. Необходимость уточнить этот вопрос на законодательном уровне возникла после постановления Федерального суда 2016 г. о том, что закон о КСБР не позволяет спецслужбе хранить не связанные с объектом расследования данные, собранные на основании судебного ордера. В результате новых поправок КСБР получила право собирать наборы данных, которые являются общедоступными, принадлежат к одобренному классу данных или касаются главным образом иностранцев. Закон С-59 наделил КСБР правом обращаться к судье за разрешением на хранение случайно собранной информации и создании из неё наборов данных.

Поправки детализируют также и применение КСБР мер по уменьшению угроз Канаде. Появляется специальное упоминание, что Канадская хартия прав и свобод является высшим канадским законом, что все свои действия КСБР должна осуществлять в соответствии с хартией. Единственное исключение – получение судебного ордера на такие действия. Закон уточняет ограничения на применение мер по уменьшению угроз Канаде. К уже существовавшим запретам на действия, которые могут повлечь смерть или телесные повреждения, добавлены новые: на пытки и бесчеловечное обращение, на аресты, на уничтожение или серьёзное повреждение имущества, если такие действия подвергают опасности жизни людей.

Говоря о реорганизации разведывательной системы Канады в последние несколько лет, нельзя не сказать об одном элементе, который играет крайне важную роль в функционировании всей системы. Речь идёт о советнике премьер-министра по вопросам национальной безопасности и разведки. Его статус и полномочия не прописаны ни в одном законе, тем не менее он фактически от имени премьер-министра и правительства координирует и контролирует разведывательную деятельность Канады. Подчиняясь непосредственно секретарю Управления Тайного совета, он руководит работой двух секретариатов Управления, касающихся разведки – Секретариата разведывательных прогнозов (Intelligence Assessment Secretariat) и Секретариата по вопросам безопасности и разведки (Security and Intelligence Secretariat). К этому стоит добавить, что, хотя ЦБС формально находится в ведении Министерства обороны, контроль военных за спецслужбой ограничен финансовой и административной сторонами, а во всём, что касается стратегических вопросов и проведения операций, ЦБС подчиняется именно Управлению Тайного совета.

ВОЕННАЯ РАЗВЕДКА

Хотя зачатки канадской военной разведки можно при желании обнаружить ещё в XIX веке, фактически она берёт своё начало с 1942 г. – с создания Канадского разведывательного корпуса (Canadian Intelligence Corps).

Эта структура в годы холодной войны пережила ряд реформ, последняя из которых в начале 1980-х годов включала и переименование корпуса в Разведывательное управление (Intelligence Branch).

В отличие от гражданских разведывательных служб для канадской военной разведки решающим фактором для очередной реорганизации стали не террористические акты 11 сентября 2001 г. и даже не окончание холодной войны, а военная операция Канады в Афганистане в 2000-е годы. С первой же отправкой канадских войск в Афганистан в конце 2001 г. резко возросли потребности в военных разведданных. Изучение этого вопроса в конечном счёте привело к преобразованию Разведывательного управления в Службу руководителя военной разведки (Chief of Defence Intelligence Organisation) в ноябре 2004 года. Важно отметить, что, несмотря на центральную роль нового органа, военная разведка в Канаде не исчерпывалась только этой структурой. Так, при штате Службы в 800 человек в военной разведке были задействованы 2 500 сотрудников, включая и гражданских [18].

Изменить данную ситуацию предполагается за счёт созданного в ноябре 2013 г. Разведывательного командования канадских вооружённых сил – Разведкома (Canadian Forces Intelligence Command). Ожидается, что эффективность канадской военной разведки возрастёт в результате объединения в рамках одного органа всех подразделений, занятых этой деятельностью. В состав командования входят: Объединённый центр видовой (изобразительной) информации; Контртеррористическое подразделение; Объединённый метеорологический центр; Топографическая служба; Объединённая оперативная группа «ИКС».

Данных о работе Разведкома крайне мало, причём они могут появляться совершенно с неожиданной стороны. Так, весной 2020 г., в разгар эпидемии коронавируса COVID-19 стало известно, что одно из подразделений Разведкома, занимающееся сбором разведданных медицинского характера, уже в начале января 2020 г. подготовило доклад для министра обороны Х. Саджана о новом китайском вирусе и рисках с ним связанных для канадских вооружённых сил [4].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По итогам рассмотрения нынешней канадской разведывательной системы можно отметить несколько моментов.

Во-первых, между двумя основными канадскими политическими партиями – Либеральной и Консервативной – нет серьёзных разногласий в отношении дальнейшего вектора развития канадского разведывательного сообщества: обе партии поддерживают расширение полномочий спецслужб, рассматривая это как необходимый элемент для борьбы с террористами и экстремистами внутри страны, конкурентоспособности канадских компаний и успешной внешней и военной политики.

Во-вторых, новые органы надзора за канадскими спецслужбами, созданные правительством Дж. Трюдо направлены не на ограничение полномочий спецслужб, а лишь на обеспечение более плотного контроля над ними со стороны правительства.

В-третьих, произошли перестановки и в самом канадском разведывательном сообществе. Ведущую роль стал играть Центр безопасности связи. Сама эпоха, когда подавляющая часть информации создаётся, передаётся и хранится исключительно в электронном виде, максимально благоприятствует спецслужбе, чьей основной деятельностью является радиоэлектронная разведка. Крайне важен и доступ ЦБС к соответствующей разведывательной инфраструктуре союзников Канады, прежде всего США. Всё это, вместе взятое, делает ЦБС не только ключевым игроком в канадском разведывательном сообществе, но и системообразующим элементом всего канадского государственного аппарата, от информационной и технической поддержки которого зависит работа всех канадских ведомств.