Проблема иммиграции стала постоянной темой политических дискуссий, особенно с тех пор, как в 2015 г. в Европу нелегально приехали более полутора миллионов человек, в основном беженцев. С тех пор этот показатель сократился более чем в 10 раз, однако вопросы управления миграционными потоками, приема иммигрантов, их интеграции, ограничения их численности далеки от решения. Рецензируемая книга профессора Лейденского университета Морица Джесси заметно отличается глубиной анализа миграционного законодательства ЕС, подхода к его разработке, который, на взгляд автора, обрекает на неудачу ряд мер в этой области. Проблема состоит в том, что принимающая сторона, т.е. европейские государства, обобщенно воспринимает иммигрантов как «других», «чужих», причем, утверждает Джесси, в основе такого отношения лежит своя философия и стратегия «инаковости». В книге ставятся вопросы: кто такой «чужой» и кто такие «мы», каковы способы выражения «инаковости» в контексте острых дискуссий об иммиграции, а также в применении законодательства, которое, намеренно или нет, отделяет иммигрантов от принимающего общества. Наконец, автор и составитель книги далек от восприятия иммиграции как «бедствия», которому надо воспрепятствовать. Иммиграция, считает он, в силу разных причин неизбежна, и речь идет о минимизации негативного воздействия «инаковости» в области иммиграционного права и политики предоставления убежища в странах-членах ЕС в условиях роста национализма, ксенофобии и скептицизма по отношению к международному сотрудничеству (с. ХХII).

В Предисловии его автор и составитель книги Мориц Джесси останавливается на категории «другого», которая «столь же первична, как само сознание». В самых примитивных обществах, в самых древних мифологиях находим выражение дуальности – «мы» и «они» (с.1). Это базовый человеческий инстинкт. Во времена кризисов такие дихотомии обостряются и особенно затрагивают меньшинства.

Сосредоточиваясь на проблеме иммиграции, авторы рассматривают, каким образом закон выстраивает и упорядочивает социальные разделения между иммигрантами и принимающим обществом, а также то, как при разумном использовании он может способствовать социальному сплочению. Поскольку меньшинства в целом и иммигранты воспринимаются как «чужие», это поднимает вопрос о восприятии «инаковости» в законодательстве «западного» в целом и «европейских обществ» в частности. Учитывая растущее этническое разнообразие, как и необходимость соблюдения интересов всех членов общества, вопрос представляет не просто академический или юридический интерес. Законодательство в области иммиграции и предоставления убежища и его применение в странах-членах ЕС неоднозначно. Некоторые группы мигрантов воспринимаются как «чужие» и принимаются меры с целью воспрепятствовать их приему, в то время как другие группы, например, иммигранты из западных стран или просто богатые не считаются «чужими» и даже приглашаются. Во всех главах книги рассматривается, как дихотомия «мы» и «чужие» отражается в законодательстве и в положении отдельных групп иммигрантов на различных стадиях их пребывания в Европе.

Данное исследование показывает, что меры регулирования миграции и повседневной жизни иммигрантов внутри ЕС в значительной степени не подходят для этой цели. Они не удовлетворяют потребности современных обществ с их разнообразием и не способны функционировать в условиях миграционного давления, с которым сталкивается Европа. Законное и постоянное присутствие больших групп неграждан в принимающих обществах попросту не считается «нормальным». Таким образом, присутствие иммигрантов все еще в значительной степени изображается как <em>ан</em><em>ормальное</em>, что приводит к правилам и предписаниям, которые отражают неточную, прежнюю картину общества, в которой иммигрант зачастую воспринимается как «другой/чужой». В основе такой политики часто лежит устаревшая дихотомия гражданина и иностранца, согласно которой гражданин национального государства <em>имеет</em> права, а иностранец <em>получает</em><em> </em>права. Законы застряли в старой реальности, в которой доминирующая группа граждан данного национального государства имела монополию в определении реалий жизни для всех иностранных элементов общества с помощью национальных законодательных процедур. Иностранцы, т.е. неграждане, по определению являются «законными другими». Менталитет, в котором присутствие иммигрантов-иностранцев до сих пор воспринимается как тягостное нарушение нормальности, ведет к различным недоразумениям в сегодняшнем Европейском союзе. Действительно, большинство стран-членов ЕС стремительно перешли от состояния стран, откуда эмигрируют, в страны, испытывающие «прессинг иммиграции». Другими словами, ЕС и его страны-члены оказываются местом, куда индивиды из более бедных, политически нестабильных регионов стремятся мигрировать, по меньшей мере, на срок, пока сохраняются серьезные экономические и политические проблемы. Цифры из года в год могут колебаться, но миграция в Европу неизбежно продолжится, уверен Джесси. Закон должен более адекватно отражать реальность, покончив с «инаковостью» иммигрантов со всеми ее проблематичными последствиями (с. 3).

В последние десятилетия разнообразие обществ во всех европейских государствах существенно возросло; считать их однородными, т.е. состоящими из одной господствующей группы белого большинства, – такой подход все менее соответствует действительности. В то же время иммиграция необходима, ее экономическая польза несомненна, хотя многие страны-члены ЕС относятся к ней скептически. Меньшинства и группы иммигрантов, постоянно проживающие в ранее однородных обществах, настойчиво требуют равных прав и уважения. Это встречает сопротивление коренных жителей, претендующих на защиту национальных традиций и собственной идентичности. Расизм и сопутствующие ему дискриминация и сегрегация все еще являются проблемой в Европе XXI в. Дискриминация на основе расы и этнического происхождения часто погребена под «наслоениями» гражданства, места жительства и религии. Ясен лишь факт дискриминации, жертвой которого является иммигрант. Нельзя не замечать и того, что сделано за недавние десятилетия. Усилия по размещению, интеграции и нормализации присутствия и постоянного проживания иммигрантов предпринимались почти всеми европейскими обществами. Например, постоянный вид на жительство и доступ к гражданству через натурализацию повсеместно доступны в ЕС. Равенство в правах с принимающим населением после того, как иммигранты получили какой-либо легальный миграционный статус, является нормой. Кроме того, введена политика защиты отдельных лиц от дискриминации по целому ряду признаков, таких как раса, этническое происхождение, религия или национальность.

В то же самое время все чаще западные общества становятся свидетелями роста националистического популизма, который стремится повернуть вспять эти достижения. Правые популистские группы сегодня входят в состав нескольких правительств в ЕС, и некоторые из них открыто преследуют цель создания «нелиберальных демократий». Политика, направленная на ограничение иммиграции и разнообразия, пропагандируется как попытка защитить национальную идентичность и благосостояние. В основном ее жертвами становятся иммигранты из исламских стран. В конечном счете, ужесточение регулирования вновь затрудняет получение статуса безопасного проживания и прав, равных правам граждан. Более того, едва ли не первостепенной задачей ЕС сегодня для многих представляется предотвращение иммиграции путем создания неодолимых препятствий на море и на земле.

Эти различия в подходах между содействием иммиграции или ее ограничением превратили иммиграцию и интеграцию в «минное поле» для политиков в Европе и за ее пределами. Правительства, казалось бы, стабильные, внезапно оказываются в затруднительном положении, как только вспыхивают споры о том, как обращаться с просителями убежища, стоит ли их принимать, или, напротив, препятствовать им. В результате появляются фрагментарные политические подходы, направленные только на решение паллиативных задач, и недальновидные законодательные изменения, вызванные общественными настроениями и предрассудками, без существенного практического эффекта. Интересно, что левые и правые представители политического спектра, по-видимому, согласны с такой оценкой принятых мер, хотя и по разным причинам.

Между тем проблемы, связанные с сегрегацией и превращением в своего рода гетто иммигрантских общин, вполне реальны. Управление растущим разнообразием в некогда однородном обществе станет одной из фундаментальных задач для европейских обществ в будущем. Разнообразие будет увеличиваться. Поэтому общие положения, высказанные в книге, сопровождаются анализом конкретных случаев применения законодательства, административных или судебных толкований, ведущих, намеренно или нет, к практикам, еще более отдаляющим иммигрантов от принимающего общества, а также некоторыми рекомендациями по преодолению негативных последствий «инаковости» (с. 7). Это объясняет наличие значительного количества авторов, научных сотрудников из европейских стран, привлеченных издателем книги М. Джесси¹.

Книга разделена на пять тематических частей, включающих 18 глав.

Часть I (гл. 2–5) анализирует понятие «инаковость», на котором, как стремятся показать авторы, основано иммиграционное законодательство и законодательство о предоставлении убежища, и которое, на первый взгляд, нейтрально. Но в национальном государстве есть «мы» и «другие», а статус последних, согласно закону, подразумевает «процессы девальвации и дегуманизации иммигрантов как (законных) “других”».

Часть II (гл. 6–10) объясняет, как дихотомия «гражданин против иностранца», которая автоматически маркирует последнего как юридически «другого» по отношению к гражданину в национальных государствах, функционирует на практике в Европейском союзе. В ней рассматривается, в частности, вопрос о том, все ли иностранцы (неграждане) или только те, кто не имеет юридического статуса, считаются «другими», какие группы иностранцев являются частью группы «мы» и это отражено законодательно, в частности, какие права им разрешены.

Часть III (гл. 11–13) анализирует глубинные причины, по которым определенным группам просителей убежища статус предоставляется довольно быстро, в то время как другим отказывают в такой возможности, какие дискуссии в обществе идут по этим вопросам. Другими словами, каковы механизмы, с помощью которых закон предоставляет одному мигранту убежище, а другому отказывает?

Часть IV (гл. 14–16) посвящена иммигрантам и гражданам ЕС, осуществляющим свои права на свободное передвижение в Европейском союзе. В трех главах этой части книги рассматривается, как само законодательство ЕС приводит к «отторжению» части граждан как «других». Дифференциация граждан ЕС, как показано в работе, основана на экономической активности и богатстве. Таким образом, все части книги исследуют, как закон «отторгает» иммигрантов или как различия в миграционном праве создают разные правовые реалии для отдельных групп иммигрантов. Возникают интересные параллели и взаимопересечения в механизмах «отторжения», подытоженные в части 5-й, гл. 17 и 18, книги.

Понятие «другой» (чужой, отчуждение/отторжение, инаковость) является центральным для автора и составителя книги Морица Джесси, он снова возвращается к его раскрытию в контексте иммиграции и законодательства в условиях подрыва национального государства европейской интеграцией. «Другое» – это противоположность интеграции, это процесс, который разделяет группы, а не объединяет их, утверждает он. Мощная внутренняя группа (граждане) дифференцирует внешнюю группу, которая обесценивается как «варварские» аутсайдеры, представляющие для нее угрозу. Такая девальвация служит легитимацией жесткого обращения и исключения этих «других» из общества. В дополнение к девальвации «других», внутренняя группа обычно прославляется как либеральная, просвещенная, трудолюбивая и подчиняющаяся закону, короче говоря, как «сообщество ценностей». Это сообщество нуждается в защите. В законе «иное» должно рассматриваться под структурным зонтиком национального государства, которое определяет индивидов как граждан или как иностранцев. Иностранец по определению является законным «другим», который <em>получает</em> права, в то время как гражданин <em>имеет</em> права в национальном государстве. Правовое положение иммигранта зависит от национального законодательства, которое всегда будет описывать его применительно к правовому положению граждан. Эта ситуация была серьезно нарушена интеграцией в ЕС. Граждане ЕС, лица, которые могут рассчитывать на свободное движение за права ЕС, а также граждане третьих стран, подпадающие под сферу применения законодательства ЕС, оказываются в ситуации, когда их права и обязанности определяются уже не национальным законодательством самостоятельно, но зачастую законодательством ЕС, «перекрывающим» нормы и правила государств-членов ЕС. Таким образом, дискреционное право государств-членов принимать решения о правовом положении иностранцев строго ограничено. «Иное» в рамках законодательства, направленного на регулирование иммиграции на уровне ЕС или на национальном уровне, всегда связано с образом ценностного сообщества. «Другие» группы в миграционном праве считаются риском для общества, который необходимо контролировать. «Законодательство, скорее всего, вновь введет в силу эти взгляды, – полагает Джесси, – хотя возможен иной путь, а именно, упразднение противостояния внутренней и внешней групп благодаря введению равных прав и равного обращения» (с. 42).

Однако пока наблюдается обратный процесс: равное обращение, означавшее «включение» в социальные преимущества (инклюзия) постепенно развивается в направлении исключения из оных (эксклюзия). Согласно закону о свободном передвижении трудящихся, законодательство Европейского Союза традиционно защищало трудящихся, включая их в социальные структуры принимающего государства-члена. В частности, право на недискриминацию трактовалось как охватывающее не только доступ к занятости и ее условия, но и «все социальные преимущества», связанные с этим правом. Концепция социальных льгот была истолкована как включающая практически все социальные права или льготы, доступные гражданам государств-членов либо по причине их классификации в качестве трудящихся, либо просто по причине их проживания в данном государстве. Однако со временем от системы «включения» происходило продвижение к системе «исключения», особенно для «экономически неактивных» (с. 315). Юридическими последствиями «исключения» стали передвижение и работа без защиты законодательства ЕС, причем категория «экономически неактивных» расширялась. Таковыми все чаще считались рабочие, находящиеся на периферии экономической деятельности, или частично занятые. «Исключение» последних из правового статуса вело к созданию европейского люмпен-пролетариата, т.е. группы лиц, не имеющих ни статуса проживания, ни права на равное обращение, поскольку отсутствие у них статуса резидента означает, что они выходят за рамки «сферы действия» законодательства ЕС.

Такой сдвиг в сторону «системы исключения» вызван рядом факторов. Во-первых, меняется сама природа работника, поскольку стандартная модель занятости заменяется более гибкими и небезопасными формами труда. Это ставит трудящихся-мигрантов в более слабое положение, как на рынке труда, так и с точки зрения их правового статуса. Во-вторых, введение гражданства Европейского Союза не дает гражданам ЕС той системы безопасности, которая была изначально предусмотрена. Новая система может исключать лиц, наиболее нуждающихся в защите. Так, классификация маргинальных и частично занятых работников как ищущих работу, и объединение различных тестов, предназначенных для экономически активных и неактивных, могут привести к тому, что многие трудящиеся-мигранты будут исключены из правового статуса ЕС и лишены прав. Наконец, нынешнее восприятие трудящихся-мигрантов в ЕС и свободное передвижение рабочей силы в целом может еще более способствовать исключению таких лиц из правовой защиты. Как ни парадоксально, это может привести к давлению на заработную плату и снижению социальных стандартов. В-третьих, введение гражданства ЕС и последовавшее за этим обсуждение вопроса о доступе к равному обращению, т.е. к социальному обеспечению и социальным льготам экономически неактивных лиц, возможно, привело к ужесточению правил и более ограниченному доступу к социальным преимуществам работников в соответствии с законодательством ЕС. Это, безусловно, парадоксальное и непреднамеренное следствие введения гражданства ЕС (с. 319).

В заключительной части (гл. 18) Мориц Джесси, предлагая критическое осмысление вопросов, рассмотренных в предыдущих частях книги, сосредоточивает внимание на естественном двойнике «другого», каковым являются «мы». Размышляя о характере европейских принимающих обществ, Джесси ставит вопрос: насколько «отторжение» делается намеренно или является побочным продуктом миграционного законодательства. В конечном счете, подчеркивает он, целью анализа достоинств и недостатков правовых норм европейских сообществ, представленного в книге, является поиск ответа на вопрос о том, как включить меньшинства и как лучше учитывать различия между принимающими обществами и иммигрантами, с тем, чтобы исключить нарастание социальных, национальных и религиозных противоречий.